Par Daniel Sainte Roche
L’ethnie merina reste la cible privilégiée car on l’accuse de profiter du centralisme. Il faut savoir qu’en avance sur son temps, l’Imerina était déjà il y a deux siècles un royaume structuré, disposant d’une armée régulière et d’un gouvernement rompu à la diplomatie internationale. Mais la cohésion insulaire n’étant nullement réalisée au XIXe siècle, les Merinas furent perçus par les Malgaches de la périphérie comme forces occupantes et comme envahisseurs.
L’absence d’une conscience nationale encouragea des soubresauts centrifuges tout au long de la jeune histoire de Madagascar. En 1947, plusieurs micro-pouvoirs virent le jour, à l’instar de la « République indépendante de Namorona » prônée par Nathanel Dradroa. Tenant compte de ce malaise interne, le pouvoir colonial tenta de diviser l’ile en 6 États, avec la loi-cadre Defferre du 23 juin 1956. A l’avènement de l’indépendance en 1960 jusqu’à ce jour, le pays est devenu progressivement un régime centralisé, sans que les responsables politiques successifs aient songé à mettre en place une décentralisation, pourtant fondamentale dans un territoire aussi vaste que la France et le Benelux réunis.
« La revendication de la décentralisation est ramenée au rang de simple slogan politique, utilisé pour accéder au pouvoir », affirme Jean Marcel, cadre d’une ONG opérant dans le secteur de la santé habitué à côtoyer l’extrême pauvreté que l’on rencontre d’un bout à l’autre du pays. La centralisation à outrance est pratiquée par les politiciens qui sont soucieux, une fois élus, de garder le plus longtemps possible le pouvoir. Et recourent pour ce faire à la facilité des moyens les plus rétrogrades comme l’ethno-régionalisme. La revendication du fédéralisme sous une forme violente s’est manifestée une première fois dans la période 1991-1992, avec la crise de la décentralisation qui a accompagné l’échec de la « révolution socialiste » (1975-1991) du président Didier Ratsiraka. Mais le comble de l’abjection a été atteint en 2002, note Jean Marcel, quand le même président Didier Ratsiraka, dans une ultime tentative de sauver sa mandature vacillante, a mobilisé les 5 provinces périphériques pour organiser un blocus meurtrier contre la province d’Antananarivo.
Depuis, l’idée d’autonomie régionale est associée à un risque de fragmentation violente. Et pour nombre d’observateurs, le fédéralisme est perçu comme un prétexte commode pour rejouer des antagonismes anciens plutôt qu’un projet institutionnel cohérent.
Antananarivo, fausse privilégiée et vrai bouc émissaire
Le discours actuel présente Antananarivo comme un prédateur qui s’accrocherait au centralisme pour pouvoir survivre. Les contempteurs du « centralisme tananarivien » ont trouvé depuis quelques années un filon politique inépuisable : accuser la capitale de tous les maux. Mais pour Paul Richard Ravelo, un ancien fonctionnaire du ministère de la Population, Antananarivo est loin d’être privilégiée. Elle est plutôt un bouc émissaire de la centralisation.
La province centrale compte en effet le plus grand nombre de pauvres et de sans‑abris, assure-t-il. Ses infrastructures s’effondrent sous le poids d’une centralisation qui siphonne sans redistribuer. À titre d’exemple, le recensement général de la population et de l’habitat en 2018 (RGPH3) établit que la capitale et ses agglomérations immédiates concentrent le plus grand pourcentage de la population du pays (14,1%) mais elles ne possèdent que 10,4% des établissements primaires. En comparaison, la région Vatovavy Fitovinany (située sur la côte sud-est) ne compte que 5,6% de la population, alors qu’elle dispose 8,6% des établissements d’enseignement primaire.
Dans le domaine de la santé, les régions Analamanga et Vakinankaratra (situées dans la province d’Antananarivo) enregistrent respectivement 14,1% et 8,1% de la population nationale mais ne disposent respectivement que de 10,5% et de 6% des infrastructures de santé. Par contre, la région Atsinanana (littoral est) compte davantage d’infrastructures de santé (8,3 %) rapportées au pourcentage de sa population (5,8%). En revanche, la contribution de la région Analamanga (où se situe la capitale de Madagascar) à l’économie nationale est substantielle. Elle génère, par exemple, 48 % du PIB national et contribue pour près de 42 % des recettes budgétaires, si l’on exclut les mannes fiscales versées par les multinationales opérant dans les grands investissements miniers. De surcroit, les habitants de la capitale subventionnent le prix de l’eau et l’électricité des autres régions via la péréquation tarifaire.
Des vérités crues cachées aux citoyens
De telles vérités crues sont minutieusement cachées au grand public par les bureaucrates car elles s’inscrivent en faux contre le « merina bashing » qui est devenu politiquement correct.
Un autre mythe cultivé par les partisans du fédéralisme concerne l’ordonnance 73-015 (prise par le général Ramanantsoa au lendemain de la révolution de 1972) qui, en supprimant les budgets provinciaux, est brandie comme la preuve ultime de la spoliation des 5 provinces par la capitale. Renel Rajakoba, fiscaliste au sein d’un cabinet de consultance à Ankorondrano, soutient que l’intervention accrue de l’État central préconisée par l’ordonnance Ramanantsoa en matière budgétaire n’a pas profité intrinsèquement a la province d’Antananarivo. Ce remaniement des textes était devenu nécessaire pour pallier le vide occasionné par la suppression de l’impôt de capitation (« hetra isan-dahy »), lequel assurait l’équilibre des budgets provinciaux.
Par ailleurs, contrairement au récit fédéraliste, les provinces disposent bel et bien de budgets, comme le rappellent les articles 139, 142 et 157 de la Constitution de 2010. Si ces budgets ne sont pas fonctionnels, ce n’est pas la faute d’Antananarivo : depuis 2010, les élus locaux n’ont pas organisé l’élection des dirigeants régionaux et provinciaux, seuls habilités à les exécuter. Par ailleurs, la base fiscale des collectivités décentralisées n’est pas assez solide pour financer leur autonomie.
Les nantis du fédéralisme : clans, baronnies et réseaux mafieux
Pour ses partisans, le fédéralisme serait la solution miracle qui reconnaîtrait les identités locales, libérerait les initiatives régionales et corrigerait les injustices territoriales. Ce discours trouve un écho particulier dans les régions périphériques qui dénoncent – souvent à raison – une trop grande emprise de l’État central. Les arguments ne manquent pas : les produits de rente (vanille, girofle, café, litchi) pourraient financer les budgets locaux ; les régions minières pourraient enfin contrôler leurs ressources ; les populations décideraient elles‑mêmes de leurs priorités.
Les clans régionaux voient dans le fédéralisme une opportunité de verrouiller leur influence, de contrôler les ressources naturelles et de réduire l’ingérence du pouvoir central. Se greffent à eux les réseaux politiques marginalisés, qui espèrent affaiblir le pouvoir central pour retrouver une influence perdue.
Mais dans les provinces, un grain de lucidité demeure. À Tuléar (sud de l’ile), Fily Robert, jeune entrepreneur du secteur halieutique, raconte une autre réalité. « Ici, les décisions importantes se prennent entre familles. Les élus changent, les clans restent. Si demain vous donnez plus de pouvoir aux régions, ce sont les clans qui vont tout contrôler. Pas l’État fédéré ». Et de s’interroger : « il existe de nombreux multimilliardaires dans les régions périphériques, mais ils ne sont pas disposés à y créer des usines ou des industries. Est-ce uniquement à cause de la centralisation ? ».
Des débats instrumentalisés par le pouvoir économique
En réalité, les élites locales ne pèsent pas lourd, car il existe à Madagascar un pouvoir économique tentaculaire et invisible. Les fédéralistes, en concentrant leur colère sur la capitale, deviennent ainsi les meilleurs alliés de ceux qui s’enrichissent dans les interstices de l’État. Car les discours enflammés sur l’injustice territoriale cachent savamment les agissements des réseaux mafieux et des oligarchies économiques, véritables maîtres du jeu économique dont l’influence dépasse largement ceux qu’on accuse à longueur de journée.
Pendant que les politiciens s’écharpent sur le « centralisme tananarivien » et sur les Merinas, personne n’ose nommer les véritables centres de pouvoir qui prospèrent dans le vacarme des querelles ethniques et à travers l’écran de fumée des crises politiques. Razakafidy, marchand ambulant originaire de Manjakandriana (Hauts-Plateaux), qui sillonne les marchés à longueur d’année dans les coins les plus reculés de Madagascar, estime que la situation de délabrement de la Grande Île est « stratégiquement organisée ». Prenant l’exemple des infrastructures routières, il estime que certains grands importateurs n’ont aucun intérêt à voir les routes réparées. Des routes praticables signifieraient la montée en puissance des producteurs locaux, la fin des importations massives de riz de mauvaise qualité, voire avarié – alors que le pays possède et produit du riz de très grande qualité prisé à l’étranger –, l’effondrement du marché des pièces détachées, et une baisse des coûts de transport.
Autrement dit, la fin d’un modèle économique fondé sur la rareté organisée. Un modèle dont les fédéralistes ne parlent jamais. Par aveuglement ou par complaisance ? Comme si la dénonciation, si prompte lorsqu’il s’agit d’Antananarivo, devenait soudain sélective dès qu’elle touche aux véritables baronnies économiques du pays. Il est vrai que ces acteurs ne sont pas toujours visibles : leur force réside dans leur discrétion et leur capacité à rester hors du débat public.
Une réforme sans modèle, un pays sans consensus
Malgré une offensive tapageuse des fédéralistes sur les réseaux sociaux, des voix qui se veulent raisonnables commencent à se faire entendre. Ainsi, répondant à une publication enflammée sur Facebook, une enseignante de l’Université d’Antsiranana (nord) déplore qu’aucun camp fédéraliste ne propose un schéma clair pour la mise en œuvre de ce système. Les questions essentielles restent éludées, estime-t-elle : « Qui finance ? Comment éviter la capture par les clans ? Comment préserver l’unité nationale ? »
Par ailleurs, Boutoudi, un expert en développement local, pose la problématique sous un autre angle en affirmant qu’avant de débattre des structures, il faudrait renforcer les compétences de ceux qui sont censés faire fonctionner les territoires. Et de s’interroger : « Combien de nos acteurs locaux maîtrisent réellement les finances publiques locales, le marketing territorial, la planification territoriale ou la gestion de projets de développement ?»
Au ministère de l’Intérieur, un haut fonctionnaire originaire de la province de Fianarantsoa accepte de parler, sous couvert de l’anonymat. «Beaucoup pensent que le fédéralisme, c’est juste donner plus de pouvoir aux régions. Ce n’est pas exact car il s’agit d’un changement d’État. Une fois inscrit dans la Constitution, il ne sera plus possible de revenir en arrière. » Et de pointer du doigt les disparités régionales en matière d’infrastructures, de scolarisation et de pauvreté. Les écarts sont abyssaux et conférer une autonomie totale dans ce contexte relèverait de l’inconscience, conclut le fonctionnaire, soulagé de partir bientôt à la retraite.
Risques de fragmentation
Pour Jean Raveloson, qui termine cette année son diplôme en droit public à l’université d’Ankatso, le problème est plus profond : Madagascar n’a ni les institutions, ni la culture politique, ni la cohésion nécessaire pour un fédéralisme fonctionnel. La culture politique malgache reste profondément centralisée, marquée par la verticalité et l’existence d’un chef omnipotent. C’est l’une des raisons pour laquelle, depuis la Première république, la décentralisation n’a jamais été réellement mise en œuvre. Jean Raveloson concède néanmoins qu’il faudra bien s’attaquer à ce problème d’urgence car le fédéralisme pourrait devenir un facteur de fragmentation.
De guerre lasse, une importante frange de l’opinion publique de la province centrale adhère aujourd’hui de plus en plus ouvertement à l’idée d’un fédéralisme qui constituerait le gage d’une plus grande liberté de manœuvre politique et économique par rapport à des provinces périphériques jugées moins productives ou moins avantagées par le climat. Retsalo, un sympathisant du mouvement identitaire « Firenena Merina » (Nation Merina) se montre déterminé. « L’injustice territoriale, c’est la province d’Antananarivo qui la subit en ayant été privée d’un accès à la mer au moment de l’indépendance », affirme ce quadragénaire qui milite pour l’instauration de six États régionaux.
Pour lui, Antananarivo a intérêt à devenir un État indépendant pour bénéficier du principe de la liberté de la haute mer et des droits maritimes accordé par les conventions des Nations unies sur le droit de la mer aux États sans littoral. Ces droits incluent la liberté de navigation et l’exploitation commune de la Zone Économique Exclusive (ZEE). Retsalo fait observer dans la foulée que le cadre dessiné par l’Accord d’Almaty en 2003 renforce ces droits, en garantissant le droit à l’intégration économique au bénéfice des États enclavés.
Madagascar avance aujourd’hui sur une ligne de crête. Entre les velléités d’indépendance et la nécessité d’unité, entre les rêves d’autonomie et la fragilité de l’État, un équilibre doit être trouvé. Les Malgaches devront, avant tout, comprendre que ce n’est pas la structure ou le système qui conduiront le pays vers le développement, mais la solidité de ses institutions.
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