La loi de règlement constate le montant définitif des recettes encaissées et des dépenses ordonnancées au cours de la gestion de l’année civile considérée. Elle approuve les différences entre les résultats et les prévisions de la loi des finances de l’année, complétée par les lois rectificatives éventuelles. Une sorte de contrôle de gestion.
La dernière loi de règlement concerne l’année 2019, et depuis plus aucune loi de règlement ! https://www.mef.gov.mg/assets/vendor/ckeditor/plugins/kcfinder/upload/files/LR-2019-pub-03052023/LR%202019%20et%20ses%20annexes/LOI%20N%C2%B02022-021%20JO%20du%2003_02_2023%20portant%20Loi%20de%20R%C3%A9glement%202019%20JO%20E.S%20n%C2%B04123%20du%2021_03_2023.pdf
C’est dire que la gestion de Rajoelina Vazaha depuis 2019 n’a pas passé le scan ni l’approbation d’une loi de règlement ! Pour quelles raisons ? Rajoelina Vazaha a ses raisons que la raison ne connaît pas. La gestion des fonds Covid doit y être pour quelque chose.
Nous reproduisons ci-dessous une analyse critique fouillée de Serge Zafimahova, qui fut directeur de cabinet du président Zafy, sur la gestion des finances publiques. Cette analyse détaillée n’oublie pas la dimension géopolitique des BRICS, qui influe sur les négociations avec les FMI et explique la relative « magnanimité » du FMI et de la Banque Mondiale.
ABSENCE DE VISION ET GESTION CHAOTIQUE DES FINANCES PUBLIQUES PAR L’ÉTAT
Par Serge Zafimahova
LE CONTOUR DES NÉGOCIATIONS AVEC LE FMI
Après deux rencontres non fructueuses ces 6 derniers mois, une délégation du FMI est à nouveau à Madagascar pour négocier les termes et les conditionnalités pour l’accès à un nouveau programme intitulé Facilité pour la Résilience et la Durabilité (FRD) et pour la continuité du programme de la Facilité Elargie de Crédit (FEC). Les négociations en cours manquent de transparence que ce soit du côté de l’Etat ou du FMI.
Que fait le FMI pour enrayer la pratique de prédation et mafieuse touchant les finances publiques comme les grands investissements privés ? Dans une situation où les institutions sont gangrénées par la corruption et que la population est noyée dans la paupérisation, les risques de violences sont réels sous différentes formes.
La spécificité de la FRD est que les projets tels que le secteur fossile (Pétrole, gaz et charbon) émettant des émissions de gaz à effet de serre et impactant sur le changement climatique ne sont pas « recommandés ».
À travers la FRD sans interdire ouvertement l’exploitation du secteur fossile, le FMI oriente les politiques publiques « vers des secteurs plus durables et résilients au climat ». Dans le cas d’un des pays le plus pauvre au monde et fragile comme Madagascar ayant un secteur fossile à fort potentiel pour ne citer que :
– Bassin de Morondava offshore : gaz naturel avec une réserve estimée à 167,219 Tcf (trilliards de pieds cubes : 1 Tcf = 28,317 m³) soit plus de 4.735 milliards de m³ (Sources : U.S. Geological Survey),
– Belobaka Sakaraha : gaz naturel sec après 4 forages sur 12 prévus, il a été trouvé une réserve prouvée « indicatrice » de 20 milliards de m³ (Sources : Madagascar Southern Petroleum MSPC),
– Tsimiroro : pétrole non conventionnel (fuel lourd) avec une réserve estimée à 1.700 milliards de barils (1 baril = 158,987 litres) (Sources : U.S. Geological Survey),
– Sakoa : charbon cokéfiable avec une réserve estimée à 3,5 milliards de tonnes (Sources : Rapport : Les gisements houillers de Madagascar par Jean Bore, Paris 1950),
il serait impensable de ne pas exploiter ces ressources ayant un potentiel financier se chiffrant en dizaines de milliards de dollars, pour relever le défi de la croissance, du développement dont le bien-être de la population (Economie, éducation, santé, etc.) et de la nécessité d’avoir des infrastructures structurantes.
Pour donner une indication, on va prendre le cas de la Mauritanie. Le FMI estime que grâce à l’exploitation de son gaz naturel avec une réserve prouvée de 1.400 milliards de m³, le taux de croissance va passer de 5,1% en 2024 à 14,3% en 2025. Rien qu’en exploitant le gaz naturel, sans parler des autres potentiels (Tourisme, halieutique, agriculture, services, minerais, aurifère, autres fossiles, etc.), Madagascar peut avoir un taux de croissance soutenu de plus de 15% par an qui impacterait sur la qualité de vie. Cela exige d’avoir une vision soutenue par une modélisation crédible, le strict respect de l’Etat de droit, la rigueur dans la gouvernance, la qualité du capital humain et l’établissement du capital confiance entre l’Etat et les acteurs de développement.
LES CONDITIONNALITÉS ET LES INSTRUMENTS POSSIBLES DU FMI
On peut résumer les conditionnalités du FMI, sans être exhaustives, en quelques points :
– la réduction des subventions allouées aux sociétés d’Etat particulièrement la Jirama. Cela implique la mise en œuvre de l’optimisation tarifaire et de la vérité des prix,
– la vérité de prix du carburant à la pompe,
– la transparence dans l’utilisation des fonds destinés à la lutte contre le Covid-19,
– la transparence dans les opérations de transformation de l’or monétaire,
– l’accroissement des recettes intérieures expliquant la pression asphyxiante sur les contribuables,
– les remboursements de TVA (Taxe sur la Valeur Ajoutée),
– Quid des postes publics de décisions en situation d’intérimaire depuis des mois sinon des années ?
Sur proposition du Conseil d’administration du FMI, le Conseil des Gouverneurs du 15 Décembre 2023 a approuvé de doubler les quotes-parts des États. Cette situation double de facto l’accès des États, cas de Madagascar, à l’unité de compte du FMI qui se trouve être les Droits de Tirage Spéciaux (DTS). Pour la compréhension, « La quote-part d’un pays membre détermine le montant maximum de ressources financières qu’il s’engage à fournir au FMI et le nombre de voix qui lui est attribué, et détermine le montant de l’aide financière qu’il peut obtenir du FMI ». Ainsi, au-delà des négociations bilatérales spécifiques entre le FMI et un Etat, les quotes-parts délimitent le montant d’intervention du FMI en termes de droits de tirage.
Faute de disponibilité financière, l’Etat malgache négocie auprès du FMI d’échelonner sa souscription correspondant à l’augmentation de 50% de sa quote-part qui va donc passer de 244,40 millions de DTS à 488,80 millions de DTS (1 DTS = 1,32185 $Us), tout en demandant un accès immédiat auxdits droits correspondant.
La 3ème FEC d’un volume de 219,96 millions de DTS s’étend de Mars 2021 à Juillet 2024, à ce jour la partie malgache a décaissé 77,77% de ses droits, il reste donc 48,88 millions de DTS dont les termes d’accessibilité restent à déterminer. Face à l’étranglement socio-économique du régime actuel, il est vital pour le régime d’aboutir coûte que coûte à un accord avec le FMI. Ainsi, le Gouvernement est en mauvaise posture dans les discussions. La question se pose dans ses difficultés (i) récurrentes en matière de balance de paiement et (ii) structurelles concernant les déséquilibres macroéconomiques, en sus de la FRD et en complémentarité avec la FEC, l’Etat serait-il tenté d’y rajouter le MEC (Mécanisme Elargi de Crédit) ? L’absence de modélisation économique crédible incluant la fiscalité et le défaut d’assainissement budgétaire par l’Etat, à l’exemple de la rubrique carburant, sont autant de handicape pour pouvoir négocier au mieux les intérêts du pays.
MADAGASCAR : QUELLE MARGE DE MANŒUVRE ?
En terme géopolitique à l’initiative de la Chine, les BRICS (Brésil, Russie, Inde, Chine et Sud-Afrique), en réussissant leur coup de poker à s’élargir en BRICS+ (Arabie Saoudite, Argentine, Égypte, Émirats Arabes Unis, Ethiopie et Iran), montrent une volonté de frapper sur cinq points fondamentaux : la dédolarisation, la finance internationale, l’or monétaire, le secteur fossile et la technologie duale. Un exemple, l’exclusion par le G7 de la Russie du système SWIFT (Society for Worlwide Interbank Financial Telecommunication), un système servant à assurer la coordination et la sécurisation des transactions financières internationales, comme une arme d’isolement économique, a été un échec et a plutôt démontré la crédibilité internationale et la robustesse du système de transfert financier mise en place sous l’impulsion de la Chine qui est la CIPS (Cross-border Inter-bank Payements System). C’est le marché qui guide les interstices des relations internationales.
Sentant le danger de financement alternatif, la Banque Mondiale consume la côte cessible de Madagascar en engageant un portefeuille de 4,1 milliard de dollars représentant 26 projets sur un volume total de dette de 8,681 milliards de dollars en 2023 soit 56,99% du PIB. Les engagements de la Banque Mondiale représentent 44,22% du total de la dette. Si la Nouvelle Banque de Développement (NBD) des BRICS et la Banque Asiatique d’Investissement dans les Infrastructures (BAII ou en anglais AIIB) de la Chine ont vocation à concurrencer la Banque Mondiale sur les financements de projets, il n’est pas question pour la Chine d’affaiblir le FMI dans son rôle de régulation et de gendarme des finances internationales dont elle veut à court terme damer le leadership. La marge de manœuvre de Madagascar d’échapper aux négociations avec le FMI et ses conditionnalités est donc utopique. Il faut ainsi éviter toute forme d’aventurisme, mais on se doit d’avoir une modélisation robuste pour négocier nos intérêts.
Il ne faut pas opposer les financements internationaux, il revient à la partie malgache de savoir tirer profit en ayant un loyer de la dette au mieux de ses intérêts sur des projets générateurs de valeur ajoutée, de création de richesse et de croissance. En étant très rigoureux et cohérent dans l’orientation ainsi que dans la conduite des politiques publiques prenant en compte la dette publique extérieure et la confiance des investissements directs étrangers (IDE), Madagascar a la capacité plus que de doubler son PIB dont la projection du FMI pour 2024 n’est que de 17,137 milliards de dollars, donnant le ratio le plus bas par habitant dans la région du Sud-Ouest de l’Océan Indien qui n’est que de 560,153 dollars de PIB/hab. Madagascar doit être un chantier à ciel ouvert pour rattraper son retard de développement en une décennie sur des projets à prioriser comme les voies de communication, l’énergie et le système éducatif. L’exploitation du potentiel en ressources naturelles nécessite des capitaux publics et particulièrement privés importants. Au niveau du monde rural, c’est en s’appuyant sur les réseaux communautaires que Madagascar peut augmenter sa production, annihiler l’insécurité et améliorer les offres de service public (Education, santé, voies de communication, etc.) pour fixer la population afin d’éviter les immigrations vers les zones urbaines.
DES EXEMPLES DE PRATIQUES EN VIOLATION AVEC LES TEXTES EN VIGUEUR
En pleine négociation avec le FMI à Antananarivo sur la FRD qui intègre la problématique climatique tout en ayant vocation à se compléter avec la FEC, en préparation de la Loi de Finances Rectificative 2024, la lettre n° 021-2024-MEF/SG/DGBF/DB du 25 Avril 2024 signée par le Secrétaire Général du Ministère de l’Economie et des Finances pose des interrogations sur le pilotage à vue en matière de finances publiques. En effet, la lettre adressée à tous les « Secrétaires Généraux » des Ministères stipulant que « Dans le cadre de l’élaboration de la Loi de Finances Rectificatives LFR 2024, une révision à la baisse des crédits alloués à toutes les Institutions et Ministères doit être effectuée » (sic), confortant sans ambiguïté la « coupe budgétaire », et ce dans un délai de 24 h aujourd’hui entamé, brocarde le minimum de respect des règles de bonne gouvernance liées au budget de l’Etat. Les conséquences directes seront la baisse de qualité des services publics, le non-paiement des prestataires de l’Etat, etc. L’élaboration du budget général manque de rigueur.
Sur la forme, il aurait été plus logique que la lettre soit signée par la Ministre en charge des Finances en l’adressant à ses collègues du Gouvernement, ayant un statut de premier responsable respectif de leur département ministériel et d’ordonnateur délégué de crédit. Sur le fond,
(i) la demande d’autorisation pour tout montant de dépenses supérieures à 200 millions ariary, auprès des autorités supérieures, instaurée durant la transition change de forme mais continue dans l’illégalité. Le respect des procédures de paiement dérape complétement. Les prestataires refusent de se positionner sur les marchés publics du fait de l’étranglement et du blocage du système de paiement par la Présidence de la République et la Primature. En effet, si en théorie la DAE (Demande d’Autorisation d’Engagement) a été levée pour soi-disant « faciliter » l’accès aux marchés publics. Dans la pratique, les blocages sont établis, par la Présidence de la République et la Primature, à la
phase de paiement, encore plus grave, sur des marchés publics ayant déjà obtenu un OV (Ordre de Virement).
(ii) la question se pose sur les régularisations des dépenses ayant déjà eu un OV (Ordre de Virement)
validé par le PGA (Payeur Général d’Antananarivo) dont la régularisation des paiements devrait se faire dans les 72 h, suivant les règles substantielles en matière de comptabilité de trésorerie. La séparation de pouvoir entre l’ordonnateur et le comptable est bafouée, cela situation engage la responsabilité des décideurs en matière de finances publiques (Budget, Trésor, etc.), et
(iii) ainsi, les sacro-saints textes en matière de finances publiques ne sont pas respectés d’autant que le pourcentage de la « coupe budgétaire » n’est pas annoncé. Cette situation modifierait fondamentalement l’équilibre du budget général de 23.595.019.906 ariary de la LFI 2024 ? Il y a eu un cas d’exemple de coupe budgétaire durant le régime du Président Rajaonarimampianina, mais elle a été définie à 5% du budget.
Les services concernés du Trésor se trouvent en difficulté devant effectuer des reports non justifiables dans l’écriture du livre de journal de caisse de la comptabilité de paiement. Les conséquences sont incommensurables : l’augmentation du déficit budgétaire et de la dette publique, la difficulté de valider la loi de règlement, la dégradation de la qualité de services de l’Etat avec le risque d’augmenter la corruption, etc. Les prestataires des services publics seront victimes soit de la mauvaise foi de l’Etat, soit de l’insolvabilité du Trésor. Dans tous les cas, l’Etat perd la crédibilité de sa signature en sus des pratiques subreptices.
DES INTERROGATIONS À NE PLUS EN FINIR ?
Peut-on fermer les yeux face à des dérapages aussi grossiers et récurrents commis par le régime en matière de gouvernance financière et budgétaire ? On citerait que quelques exemples :
– la violation de la règle de l’autonomie budgétaire des collectivités territoriales décentralisées : les redevances et taxes revenant, par exemple, aux régions et communes à verser par les sociétés minières (Ambatovy et Qmm) évalués à des dizaines et des dizaines de milliards ariary par an, sont « détournés » et versés au profit des caisses de l’État central, sans motifs légitimes, bafouant ainsi le principe intangible de la décentralisation budgétaire. Dans cette pratique illégale, une note gouvernementale déroge aux lois sur la décentralisation, foulant au pied la hiérarchie des normes ; – la violation du Code de marché public dans la gestion des fonds COVID-19, privilégiant le marché de gré-à-gré, source d’abus, de vol et de détournement de procédure budgétaire (voir Rapport de la Chambre des Comptes sur la gestion du fonds COVID-19) ;
– l’injonction et l’obstruction par le régime du processus budgétaire et des dépenses publiques en soumettant à autorisation, du Président de la République et du Premier ministre, un acte sans base légale, avant le paiement de toutes dépenses supérieures à 200 millions Ar ;
– le maquillage institutionnel du Fonds d’entretien Routier (FER) en Fonds Routier (FR ), dépouillant l’ancienne structure de son autonomie financière, diluant sa gestion dans celle de l’Etat , la rendant floue, rigide et complexe, conduisant à l’ absence de transparence et de traçabilités de sa gestion, source potentielle de falsifications et de détournements ;
– la création de structures parallèles, en dehors de l’Inspection Générale de l’État, du Contrôle Financier et de la Commission Nationale de Marché public qui se trouvent être le cadre légal de contrôle de dépenses publiques. Un cas d’exemple patent est l’instauration de la Commission spéciale de contrôle et de vérification des dépenses, sans base légale, touchant le FR (Fonds Routier). Elle obstrue le processus normal de dépenses publiques dont les décisions arbitraires inhérentes ont privé bon nombre de prestataires du paiement de leurs factures pendant des années, malgré les dénonciations et les observations des institutions budgétaires conventionnelles ;
– la violation flagrante de la règle de la séparation de pouvoir entre l’ordonnateur et le comptable, en donnant ordre au Payeur Général d’Antananarivo de suspendre ou arrêter le paiement d’une dépense objet d’un OV (Ordre de Virement) qui est un acte illégal. Cette situation complique la gestion des comptes du comptable public, désacralisant le budget en tant qu’acte d’autorisation par le Parlement ;
– la violation répétée de l’exécution des LFI et LFR car, dans les faits, les réalisations des dépenses tournent autour de 35 à 40% annuellement, très loin des autorisations votées par le Parlement. Il en est de même pour les recettes fiscales dont les exemptions de paiement pour les opérateurs proches du régime sont légion ;
– le non-respect de la règle de l’annualité budgétaire car en fait, en tenant compte des contraintes budgétaires et de retard dans la nomination des acteurs budgétaires, souvent l’exécution du budget commence souvent le mois de Février ou début du mois de Mars et clôt au mois d’Octobre (Avant la clôture budgétaire est le 30 Novembre). Donc, en tout, l’exécution du budget s’étale seulement sur 9 voire 8 mois dans l’année ;
– l’absence de confection et de vote de lois de règlement lesquelles devraient sanctionner les réalisations effectuées dans le cadre de LFI et LFR votées par le Parlement à l’année N+1. Jusqu’ici aucune loi de règlement n’a été sortie et votée par le Parlement durant ce régime.
Etant l’ordonnateur principal de crédit, le Premier Ministre est le premier responsable des dérives en matière de gestion des finances publiques. Comment est-il acceptable qu’une Décision inique en matière de finances publiques obligeant de passer par une autorisation, du Président de la Transition et du Premier Ministre pour toutes dépenses publiques supérieures à 200 millions ariary, document signé par le Secrétaire général de la présidence de la Transition d’un régime illégal sous sanction internationale à l’époque, continue insidieusement d’être appliquée ? Comment pour faire appliquer ladite décision qui est devenue un vrai goulot d’étranglement en matière d’engagement financier de l’Etat, il a été décidé qu’à la place de la signature physique du Président de la République, un poinçon et un hologramme dispensent de la signature effective de ce dernier pour valider des dépenses en matière de finances publiques ? Ces exemples de dérives laissent pantois devant le silence public assourdissant du FMI. On doit être orthodoxe et rigoureux dans la tenue des finances publiques.
Ces dernières années, les chiffres inscrits dans les lois de finances sont plus des écritures comptables sans prise avec ce qui devrait être la réalité budgétaire. Devenu structurel à hauteur de 60 à 70% suivant les années, l’aide extérieure comble les budgets inscrits dans les lois de finances. Est-ce la raison des mesures drastiques annoncées dans la fameuse lettre du Secrétaire Général du Ministère chargé des Finances ? Veut- on faire croire que l’opération se fait avec l’aval du FMI, il revient à cette dernière de répondre clairement sur le sujet ? La certitude, la décision bafoue les règles de droit en vigueur et d’orthodoxie régissant les finances publiques. Au regard de l’importance du sujet, il aurait été logique que le Premier Ministre convoque préalablement une Conférence budgétaire avec les principaux responsables du Ministère en charge des Finances en Conseil de Gouvernement, afin de proposer une lettre de cadrage budgétaire à adopter en Conseil des Ministres. Sachant que l’on parle de préparer la LFR 2024, la coupe budgétaire en référence à la LFI 2024 semble être supérieure à 20% par institution et par ministère. On subit les conséquence d’une politique populiste et aventureuse qui montre les dérives et l’absence de vision crédible en matière de politiques publiques.
Antananarivo, le 1er Mai 2024
